Vingt-cinq ans après l’appel de Genève, bilan contrasté, menace avérée.

Un colloque a été organisé le 26 juin 2021 autour d’une trentaine de magistrats, chercheurs, journalistes et hommes politiques pour célébrer les 25 années de l’appel de Genève qui lançait les prémisses d’une Europe judiciaire afin de lutter contre le crime organisé et les paradis fiscaux. Voici la contribution remarqué et remarquable d’un des participants : le magistrat et chercheur Jean de Maillard.

Pour Jean de Maillard, le besoin de sécurité a pris le dessus sur la nécessité de justice, car le monde issu de la globalisation s’est révélé « porteur de nouveaux risques liés à de nouvelles menaces ». Ces dernières ne seraient pas seulement liées au terrorisme ou aux virus pandémiques mais plutôt à l’interconnexion des menaces entre elles et à leur caractère systémique. « Ces menaces ne sont pas les effets pathologiques ou des dommages collatéraux de la mondialisation, elles sont au cœur de sa logique de développement et de déploiement. Elles ne sont pas conjoncturelles ni, imaginaires, mais structurelles et consubstantielles à la mondialisation elle-même » écrit Jean de Maillard

Victoire à la Pyrrhus

Faire un bilan sur 25 ans est nécessairement un exercice mitigé. Si l’on examine en détail ce qui a changé depuis l’Appel de Genève, tout pousse à dire qu’après un laborieux démarrage, les juges de 1996 ont aujourd’hui largement obtenu ce qu’ils demandaient. Des équipes communes d’enquête à Eurojust, du PNF au Parquet européen (dont les activités ont officiellement débuté le 1er juin 2021), de la transmission directe des commissions rogatoires au mandat d’arrêt européen – et j’en oublie – une multitude de réformes, et non des moindres, a fini par donner corps à une justice apparemment beaucoup mieux outillée. Celle-ci ne semble plus arrêtée, ni par la peur de s’affronter aux puissances mafieuses, ni par les ancestrales connivences entre le pouvoir et l’argent, ni par la crainte de s’aventurer dans les labyrinthes du droit pénal financier, ni par le saut dans l’inconnu que représente toujours la coopération internationale.

Même le vieux serpent de mer de la « super-taxe GAFA » tombe à point nommé dans les filets d’une normalisation fiscale à l’échelle mondiale, engagée depuis que les paradis fiscaux sont entrés dans le collimateur des administrations financières, puisque le G7 a promis qu’elle verrait prochainement le jour sous la forme d’une taxation minimale.

 L’Europe de l’ombre » a-t-elle vraiment reculé ? On peut sérieusement en douter et se demander, dans ces conditions, où est l’erreur.

Les observateurs superficiels, qui sont légion, n’hésiteront pas à soutenir qu’on a tourné la page d’une justice poussive et recluse. Et si l’on en croit les observateurs critiques – ceux qui n’ont jamais admis que les juges s’occupent de ce qui les regardent et qui ne cessent d’attribuer au « gouvernement des juges » les tourmentes et les tourments de la République et même de la démocratie –, on peut penser tout autant que la roue de la fortune s’est mise à tourner en sens inverse.

Mais dresser un bilan exige un peu plus que ces jugements à l’emporte-pièce. Il faut sans aucun doute reconnaître d’importants changements et admettre que, même s’il a fallu beaucoup de temps, la plupart des revendications que contenait l’Appel de Genève ont été satisfaites. Pour autant, cela a-t-il changé de façon significative le constat d’impuissance qui était fait à l’époque ? « L’Europe de l’ombre » a-t-elle vraiment reculé ? On peut sérieusement en douter et se demander, dans ces conditions, où est l’erreur. En somme, la bataille qu’ont gagné les juges ne leur a-t-elle pas fait perdre la guerre et n’ont-ils pas tout simplement remporté une victoire à la Pyrrhus ?

N’oublions pas que les signataires de l’Appel n’étaient ni des journalistes, ni des hommes politiques, ni des économistes, ni des idéologues, mais des magistrats et même, plus précisément encore, des magistrats « de terrain ». Ils s’exprimaient donc en juges et en procureurs, conscients d’être lancés – si l’on me pardonne cette image – dans le Grand Prix de Monaco avec des charrettes équipées d’un moteur deux-temps. Ils ne demandaient, en fin de compte, que d’être mis sur la ligne de départ avec les mêmes chances de succès que ceux derrière lesquels ils couraient.

Pour poursuivre la métaphore automobile, quand on regarde 25 ans plus tard les performances obtenues, on se dit par conséquent que le char de la justice – je parle ici de la justice des pays européens – a désormais effectivement les moyens de pousser des pointes et de courir des distances qui ne lui permettent sans doute pas de gagner une course de formule 1, mais au moins de figurer à l’arrivée. Cependant, la théorie est une chose, la pratique en est une autre. Qui oserait prétendre qu’on en a fini avec l’Europe de l’ombre ? Si tout est alors réglé sur le papier, n’est-ce plus, pour le reste, qu’une question de moyens ou de volonté ? Mais jusqu’où faudrait-il aller et comment ? Peut-on mettre un policier, un procureur et un juge derrière chaque homme politique, chaque entrepreneur, chaque banquier ?

De tout ce qu’il y aurait à dire, je me limiterai à tenter d’expliquer pourquoi, alors que les systèmes judiciaires se sont profondément réformés dans le sens que souhaitaient les signataires de l’Appel de Genève, on a le sentiment en réalité, comme je le disais, d’une victoire à la Pyrrhus. Et pourquoi, surtout, ce n’est pas une question de moyens, ni même de volonté.

Menaces interconnectées et systémiques

Les signataires de l’Appel de Genève découvraient ou révélaient l’apparition de quelque chose encore très largement méconnu en 1996 : la mondialisation, qui posait des problèmes tout aussi nouveaux. Ils faisaient apparaître, mais seulement en filigrane, les effets de l’entrée dans ce nouveau monde, dont on ne connaissait encore que les premiers symptômes. S’il était déjà perceptible que la mondialisation changeait beaucoup de choses, on n’était encore qu’au début d’une révolution qui n’allait cesser ensuite de s’accélérer.

Souvenons-nous qu’on peut faire remonter les premiers balbutiements du web, au mieux, au début des années 1990. Je ne parle même pas des réseaux sociaux, dont la préhistoire commence à partir du lancement de MSN Messenger en 1999 et l’histoire proprement dite avec le web 2.0 dans les années 2000. Quant aux GAFA, deux n’existaient pas encore (Google, Facebook), l’une démarrait péniblement (Amazon), la quatrième végétait (Apple). Nous nous éloignons avec ces remarques, penseront certains, des questions strictement judiciaires. Mais en 1996, on n’avait, si j’ose dire, encore rien vu de ce qu’allait devenir la mondialisation, qui a pris son véritable envol après l’Appel de Genève quand elle s’est déployée dans tous les azimuts à la vitesse de la lumière, faisant grossir dans son sillage son cortège de nouvelles menaces dont les attentats du 9 septembre 2001 ne sont que les plus spectaculaires. Elle a été prise alors dans d’innombrables convulsions et les crises n’ont fait que succéder aux crises, qu’elles soient géopolitiques, financières ou institutionnelles, avec tous leurs accompagnements criminels, à tous les niveaux en même temps.

Chacun pourra faire le constat, quoi qu’il pense par ailleurs, que le monde n’a gagné ni en stabilité, ni en sécurité, ni en justice au cours du XXIe siècle, aussi bien chez nous qu’ailleurs

Mais ce que les juges de 1996 n’ont pas vu, car il était bien difficile de le voir malgré une clairvoyance précoce qui était loin d’être partagée ailleurs, c’est que ces problèmes n’allaient pas prendre tant une forme judiciaire que sécuritaire, et pas seulement à cause du terrorisme qui a été projeté sur le devant de la scène. Ce qu’ils décrivaient en précurseurs, parce qu’ils le vivaient déjà tous les jours, ils l’ont dit avec leurs mots et en fonction de l’horizon qu’ils voyaient devant eux. Ce qu’ils demandaient était évidemment nécessaire, mais pas suffisant, parce qu’ils étaient confrontés à une réalité émergente qui allait devoir changer non seulement les manières de voir, mais aussi les manières d’agir, sans qu’on ne sache encore cependant ni où, ni comment. Pour être clair, ils ont pensé qu’en adaptant les outils judiciaires traditionnels pour les désencastrer au rythme de l’ouverture des frontières, on pourrait recréer, toutes choses restant égales par ailleurs, les conditions d’une lutte équilibrée de la justice contre une criminalité sans frontières. Or, les problèmes posés par une criminalité désormais mondialisée étaient d’une autre nature et non simplement d’une autre échelle que ceux pour lesquels les systèmes judiciaires ont été conçus, comme le nôtre, au XIXe siècle ou avant.

Chacun pourra faire le constat, quoi qu’il pense par ailleurs, que le monde n’a gagné ni en stabilité, ni en sécurité, ni en justice au cours du XXIe siècle, aussi bien chez nous qu’ailleurs. S’il y a victoire à la Pyrrhus, c’est donc pour deux raisons. D’une part les questions de sécurité ont pris le dessus sur les questions de justice, car le monde issu de la globalisation s’est révélé porteur de nouveaux risques liés à de nouvelles menaces – je ne parle pas seulement de la menace terroriste ou de la menace sanitaire – et pas simplement porteur de risques plus élevés ou plus intenses. L’un des aspects les plus importants a été l’interconnexion des menaces entre elles, le caractère systémique qu’elles ont revêtu et leurs liens avec le développement de la mondialisation elle-même. D’autre part, ces menaces ne sont pas les effets pathologiques ou des dommages collatéraux de la mondialisation, elles sont au cœur de sa logique de développement et de déploiement : elles ne sont pas conjoncturelles ni, moins encore, imaginaires, mais structurelles et consubstantielles à la mondialisation elle-même.

Il faut donc apporter cette importante précision, qui devrait certainement être aussi illustrée et argumentée (mais tout le monde comprendra ce dont il est question) : bien qu’il n’y ait aucun complot d’aucune sorte, ces menaces systémiques ne sont pas des désordres locaux, spontanés et imprévisibles, donc solubles et réversibles, elles sont très largement interconnectées et interdépendantes, présentes à toutes les échelles en même temps. Elles sont inscrites, pour en employer un langage à la mode, dans l’ADN de la mondialisation. Pour faire court, il n’y a pas d’organisation terroriste sans financement, pas de trafics sans blanchiment, pas de corrupteurs sans corrompus, pas d’évasion fiscale sans complaisances étatiques, etc. et la mondialisation a mis de surcroît toutes ces menaces en interrelation, les faisant dépendre même les unes des autres. Bien malin qui pourrait séparer toutes ces menaces qui ne cessent de s’associer et de grossir de concert, et bien présomptueux qui prétendrait en venir à bout. Il faut donc aller chercher ailleurs que dans la seule inadaptation matérielle et juridique des systèmes judiciaires au monde d’aujourd’hui l’explication d’un paradoxe qui fait que le droit et les modes de poursuite n’ont jamais été aussi sophistiqués et performants, que les États se sont même mobilisés pour sécuriser la mondialisation, mais qu’ils n’ont pour autant rien empêché.

la mondialisation a profondément changé la nature même des États

Plutôt que de faire défiler une longue litanie d’exemples, auxquels on trouverait sûrement autant de contre-exemples, je voudrais pointer du doigt les deux raisons pour lesquelles la mondialisation ne cessera, quelles que soient les formes qu’elle prenne, de générer et d’entretenir les menaces systémiques – terme plus approprié dans ce contexte que celui de criminalité – qu’elle doit par ailleurs en même temps combattre.

La première de ces raisons est que la mondialisation a profondément changé la nature même des États sur un point au moins, mais il est fondamental : leur fonction régalienne est moins désormais de protéger leurs frontières des agressions extérieures en assurant la cohérence économique et politique de leurs territoires, que d’organiser avec tous les moyens possibles la circulation des flux à la fois à travers les frontières et à l’intérieur de celles-ci, tout en assurant la sécurité des voies de circulation et de communication qu’utilisent ces flux indifférenciés afin d’empêcher la déstabilisation de leurs territoires. En bref, la fonction des États s’est déplacée : de la gestion des territoires considérés comme des stocks de ressources – pour utiliser un vocabulaire managérial – on est passé à une logistique des flux dans laquelle il fallait à la fois ouvrir en grand les vecteurs de circulation et de communication et assurer la fluidité et la sécurité des déplacements et des échanges sans les entraver. Autant dire qu’on a cherché la quadrature du cercle puisque l’ouverture voulue des frontières a été inévitablement synonyme d’augmentation des risques et des menaces contre lesquels il a fallu lutter après qu’on les eut délibérément acceptés.

Le néolibéralisme qui a accompagné partout la mise en œuvre de la mondialisation a fourni le cadre idéologique pour conjuguer un désengagement plus ou moins prononcé des États dans la gestion économique, sociale et financière avec une mise en commun de leurs fonctions sécuritaires afin d’assurer la protection des vecteurs de la globalisation contre les risques et les menaces systémiques engendrés par leur ouverture.

Autrement dit, la mondialisation a donné la priorité à une coopération des États pour sécuriser les voies et les modes de circulation et de communication, matériels et virtuels, non dans une optique de moralisation ou même de normalisation, mais dans une perspective d’efficacité économique et financière. Il n’a pas été question d’éliminer les menaces systémiques au risque de gêner la liberté de déplacement et d’échanges, mais tout au plus d’abaisser ou de contenir le niveau de risque qu’elles pouvaient représenter pour la pérennité de la mondialisation elle-même. Comme l’ont montré toutefois les causes de la crise de financière de 2008, qui a bien failli tout emporter, ainsi que la manière dont elle a été gérée, les menaces contre lesquelles on acceptait de lutter n’étaient pas celles de la mondialisation – celles qui venaient du cœur du système financier –, mais les menaces contre la mondialisation, celles qui étaient censées venir de sa périphérie. Ce faisant, on introduisait une distinction qui n’existait que dans les rêves des parrains de la mondialisation.

C’est de cette manière qu’il convient, à mon avis, de synthétiser le tournant sécuritaire des années 2000, ce qui supposait une ouverture des systèmes judiciaires les uns aux autres, mais dans un cadre contrôlé et limité, car les objectifs étaient de protéger et de proroger la mondialisation en tant que telle et non de lui fixer des limites ou de lui imposer des contraintes. Cette première raison explique largement, me semble-t-il, pourquoi l’indéniable coopération policière et judiciaire internationale des années 2000 et 2010 n’a eu pourtant que des effets relatifs et pourquoi même, si les États ont voulu donner à leurs systèmes de sécurité des moyens accrus en y intégrant leurs systèmes judiciaires, ils n’ont pas voulu pour autant donner à ces derniers tous les moyens ni les laisser agir à leur guise.

Vers une mondialisation conflictuelle et antagonique

Il y a aussi une seconde raison, plus récente mais qui est en train déjà d’apparaître avec de plus en plus de netteté. Elle s’inscrit dans un contexte purement géopolitique qui commence à imprimer un nouveau tournant radical à la mondialisation. Si une bonne partie de son analyse relève encore de la prospective, on voit néanmoins se mettre aujourd’hui en place les prémisses d’une nouvelle conception de la mondialisation dont les effets risquent d’être ravageurs. À la mondialisation conçue en effet comme l’instauration, au-dessus des conflits stratégiques traditionnels entre États, d’un espace neutre où devait prévaloir la coopération et la collaboration des organes nationaux et internationaux de sécurité afin d’offrir et de maintenir des voies et des modes de circulation et de communication sûrs ou les plus sûrs possibles (pour les hommes, les capitaux, les biens et les informations), a commencé à se substituer une compétition entre puissances stratégiques mondiales pour s’approprier le monopole sécuritaire sur les vecteurs des échanges dans leurs propres zones d’influence.

Ce que certains interprètent, peut-être hâtivement, comme la fin de la mondialisation, pourrait n’être en réalité que la seconde phase de celle-ci, dans laquelle les voies et les modes de circulation et de communication resteraient aussi ouverts qu’auparavant, mais leur sécurité ne serait plus mutualisée. Elle deviendrait la prérogative de puissances dominantes, qui se partageraient ainsi l’espace de la mondialisation en imposant leurs propres systèmes sécuritaires et tout ce qui va avec. Semblent aller dans ce sens les démonstrations de force géostratégique auxquelles on commence à assister un peu partout, et pas seulement d’ailleurs entre grandes puissances, car chacune de celles qui ont la prétention d’une influence, ne serait-ce que régionale, veut pouvoir fixer sur la carte de la mondialisation sa sphère de domination – entre terre, air et mers, entre espaces réels et espaces virtuels –, en contrôlant non les territoires des autres, mais les voies et les modes de circulation et de communication qui les relient aux leurs. Et l’usage des menaces systémiques est devenu, dans ce grand jeu de go, un moyen comme un autre, souvent même meilleur que les autres, pour imposer sa loi, notamment en désorganisant souterrainement l’accès de ses adversaires aux vecteurs d’échanges mondialisés.

Peut-être sommes-nous par conséquent entrés dans une nouvelle ère, celle d’une mondialisation conflictuelle dont les enjeux seront le contrôle des vecteurs de circulation, de communication et d’échanges et dans laquelle tous les moyens seront bons, y compris l’instrumentalisation des nouvelles menaces comme moyens d’affrontement géopolitique et géostratégique.

Il faut sans doute attendre qu’elle aggrave les divergences politiques, stratégiques, juridiques, militaires et policières qui s’étaient dans un premier temps rapprochées, laissant les systèmes judiciaires à la peine pour établir des ponts entre des zones d’influence qui ne cesseront de s’éloigner les unes des autres.

La première période – approximativement de 2000 à 2020 – avait bénéficié du fait qu’il n’existait qu’une seule superpuissance mondiale – les États-Unis – capable de fédérer la quasi-totalité du monde de l’après-guerre froide, d’un côté autour de son économie et de son système financier, de l’autre de ses visées et de ses conceptions sécuritaires. La montée en puissance de concurrents en mesure de contester, au moins dans leur zone d’influence, l’hégémonie des États-Unis – la Chine et dans une moindre mesure l’Europe –, est suivie de près par celle d’outsiders qui n’ont rien à perdre et tout à gagner en se lançant dans cette compétition – comme la Russie, l’Inde, certains pays du Proche et du Moyen-Orient et même des groupes informels qualifiés de terroristes un peu partout – qui peuvent, avec les moyens les plus divers, faire passer sous leur propre coupe les voies et les modes de circulation et de communication de la mondialisation dans l’espace plus ou moins étendu qu’ils parviennent à contrôler. Aux formes qu’avaient prises les menaces systémiques de la première phase de la mondialisation risque alors – si ce n’est déjà le cas – de s’en ajouter beaucoup d’autres.

Je conclurai donc mon propos sur cette perspective. Avec ou sans l’Appel de Genève, les États ont su d’abord accommoder la mondialisation au-dessus de leurs querelles pour maintenir entre eux un espace libre et neutre de circulation, ce qui était sa vocation initiale. À la liberté des échanges, ils ont associé un espace sécuritaire coordonné et même mutualisé dont un pied reposait sur la force – polices et armées de presque tous les pays agissant de concert – et un autre sur la diplomatie et le droit, tous deux mis au service d’un certain rapprochement des pays, au moins pour rendre compatibles leurs systèmes juridiques et sécuritaires. Mais une autre mondialisation s’annonce, qui sera antagonique et non plus coopérative, où les futures puissances, globales et régionales, ne chercheront plus à contenir ensemble les menaces systémiques mais laisseront ceux qui en ont la force, l’envie et les moyens, les apprivoiser et, parfois aussi, les dresser à leur avantage, y compris pour les retourner contre les autres.

Il faut sans doute attendre qu’elle aggrave les divergences politiques, stratégiques, juridiques, militaires et policières qui s’étaient dans un premier temps rapprochées, laissant les systèmes judiciaires à la peine pour établir des ponts entre des zones d’influence qui ne cesseront de s’éloigner les unes des autres. Du moins peut-on espérer que l’Europe et les pays démocratiques non seulement maintiendront leurs zones d’influence, qu’ils sauront le faire dans un équilibre entre la force et le droit, mais qu’ils le feront aussi pour empêcher l’ombre que dénonçait l’Appel de Genève de les recouvrir entièrement.

Je vous laisse imaginer ce qui nous attend.

Pour aller plus loin : à suivre dans quelques jours la mise en ligne de l'intégralité des interventions du colloque.

Crédits photo/illustration en haut de page :
Denis Robert-2012-Polyptyque 1-5-Sans Titre-Mixte sur toile-162x130cm-∏ Galerie W.

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