La Guadeloupe, l’île sans eau : Grandeur et décadence de la Générale des Eaux

Le groupe de services aux collectivités locales s’est implanté dans « l’île aux belles eaux » en rachetant en 1988 les activités BTP de Pont-à-Mousson. Vingt-huit ans plus tard, l’ex-filiale de Veolia quittera du jour au lendemain les Antilles, laissant derrière elle des infrastructures en ruine. Les Guadeloupéens n’ont pas fini de payer les conséquences de cet héritage. Nouveau volet, le 7ème, de notre grande enquête sur ce scandale de la République.

En 1998, quand il rebaptise sa filiale en Générale des Eaux Guadeloupe, Vivendi règne quasiment sans partage sur la Guadeloupe. Le numéro 1 français des services aux collectivités locales - activités regroupées dans Veolia avec la cession en bourse de 2003 - est alors l’opérateur du SIAEAG, le grand syndicat intercommunal propriétaire des principales infrastructures d’eau. Il est par ailleurs attributaire de plusieurs contrats de délégation de service public (DSP), auprès d’autres collectivités territoriales. Et il est enfin l’opérateur du réseau d’eau brute agricole que le conseil général entend développer pour assurer l’alimentation des exploitations dans la moitié nord de Grande-Terre.

Au total, tout cumulé, la Sogea dessert quelque 80 % de la population locale. La Saur, son grand concurrent national, doit se contenter des miettes restantes, partagées avec quelques régies publiques municipales.

Frérot pas fiérot

Au vu de cette mainmise, difficile alors de présager la suite. En effet, comment imaginer que le groupe va tout perdre en l’espace d’une décennie ? Jusqu’à annoncer, au début des années 2010, son départ pur et simple de l’île - effectif en 2016 après l’accord acté avec le SIAEAG, sous la houlette du préfet. 

Sept ans après la conclusion de ce divorce, Antoine Frérot n’aime guère revenir sur cet épisode peu glorieux. Et il ne le fait que contraint : interrogé le 27 mai 2021 par la commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur l’eau, le PDG de Veolia – qui a été précédemment patron de la branche Eau - s’est contenté de souligner le déficit de sa filiale locale. « Au cours de la période 2008-2016, cette société a généré un chiffre d’affaires cumulé de 500 millions d’euros et a perdu 122 millions d’euros, a-t-il ainsi expliqué aux membres de la commission. Avant de tirer le bilan de cette histoire passée, guère positif à l’entendre : « Aucune année de cette période n’a été profitable pour la Générale des eaux Guadeloupe, à également assuré le patron de Veolia, et aucun contrat géré par cette dernière n’a été rentable ».

Le président-directeur-général de Veolia, Antoine Frérot, répond aux questions de la commission d’enquête de l’Assemblée nationale, le 27 mai 2021.


Relancé par le rapporteur de la commission, le député apparenté LREM Olivier Serva, Antoine Frérot a mis en cause les élus locaux pour expliquer les raisons qui ont amené Veolia à se retirer de Guadeloupe : « Ces contrats étaient très fortement déficitaires. En outre, nous n’avions aucune chance d’éviter ce déficit structurel, car le morcellement progressif du SIAEAG a privé la Générale des eaux Guadeloupe d’un rôle de gestionnaire technique unique. Il existait des différends entre les collectivités locales. En outre, les collectivités étaient dans l’incapacité d’engager un réel programme de renouvellement des réseaux, qui était pourtant à leur charge, d’après le contrat. À ce défaut de renouvellement des réseaux s’ajoutait un très fort taux d’impayés de la part des collectivités ». Et Antoine Frérot, flanqué de Frédéric Van Heems, son directeur général de l’activité eau, de préciser un peu plus encore sa charge : « Certains élus ont même appelé à ne plus payer les factures d’eau […] En 2009, les accords Bino avaient prévu un programme d’investissements et la constitution d’un syndicat unique de l’eau sur l’île mais il a fallu attendre 2021 pour que ce syndicat voie le jour. Tout ce qui avait été imaginé en matière de gouvernance, avec le syndicat unique, et d’investissement à la charge des collectivités n’a jamais été mis en œuvre. Il était impossible de gérer correctement notre contrat dans ces conditions. Nous avons donc décidé de ne pas le renouveler. »

« Ces contrats étaient très fortement déficitaires et systématiquement déficitaires. Nous n'avions aucune chance de pouvoir 'éviter ce déficit structurel éternel ». Antoine Frérot, devant la commission d’enquête le 27 mai 2021.


Bino, bon dos

Accords Bino (1) ! Antoine Frérot n’est pas le seul responsable auditionné par la commission d’enquête à avoir mis en cause l’accord social, conclu en février 2009 pour mettre fin au grand mouvement populaire qui a secoué l’île pendant plusieurs semaines, dans l’explosion de la crise de l’eau. Si les principales clauses de l’accord portaient sur les revalorisations salariales et la lutte contre la vie chère, un volet concernait effectivement le prix de l’eau, avec une obligation pour les collectivités locales de baisser les tarifs.

À écouter ces responsables, la hausse des salaires applicables à leurs employés et la baisse des tarifs empêchaient de constituer les provisions nécessaires pour financer la modernisation des infrastructures (usines de production, réseaux, réservoirs…). Ces mesures seraient donc responsables de l’effondrement du système, survenu quelques années plus tard. Une explication qui permet à Veolia de se présenter comme une victime des élus.

En fait, dès 2009, et Antoine Frérot ne peut pas l’ignorer, le système guadeloupéen est au bord de la faillite. À l’époque, l’eau est déjà un sujet de préoccupation pour la population : un prix qui varie fortement d’une ville à l’autre, mais aussi les premières coupures qui viennent compliquer la vie quotidienne. D’ailleurs, les revendications portées par l’UGTG, le principal syndicat guadeloupéen, et le collectif politique LKP, tous les deux dirigés par Élie Domota, pointent aussi du doigt les réseaux défaillants : le taux de fuite est alors estimé à 50 % !

Présente dans l’île depuis déjà 20 années, et responsable des principales infrastructures, notamment le feeder Belle-Eau-Cadeau, qui relie les deux parties de l’île et livre l’eau prélevée sur les pentes de la Soufrière à Grande-Terre, Veolia connait alors tout de la situation. La question qui se pose oblige à regarder un peu différemment les choses : pourquoi l’entreprise n’a-t-elle rien fait pour prévenir l’effondrement du système ?

Dans la corbeille de la mariée…

Revenons en 1988. Le moment où Veolia, qui s’appelle encore la Compagnie générale des eaux (CGE), s’implante dans l’île antillaise. L’opération se fait presque par hasard : décidé à se renforcer dans le BTP, le groupe parisien rachète à Saint-Gobain les activités dans ce secteur de sa filiale sidérurgique Pont-à-Mousson.

Dans la corbeille de mariage, une société, la Sogea, est l’acteur dominant en Guadeloupe. Elle y est présente, sous différentes appellations, depuis la départementalisation de l’île en 1946. Elle y a construit les principales infrastructures. Depuis 1968, la Sogea détient aussi la délégation de service public (DSP) auprès du SIAEAG, propriétaire des principaux réseaux de transport d’eau et des usines de production, ainsi que des DSP pour la distribution de l’eau auprès des collectivités locales membres du grand syndical intercommunal.

Quand la CGE récupère la Sogea, les principales infrastructures construites dans les années 1950 et 1960 sont déjà vieillissantes et doivent être remplacées. Mais compte tenu de la forte démographie de l’île et de son urbanisation anarchique, la priorité a été donnée au développement des réseaux d’adduction d’eau, sous la direction des services départementaux - le SIAEAG leur ayant délégué l’ingénierie et la maîtrise d’œuvre pour avoir accès aux financements publics.

Autant dire que cet encadrement est inopérant, surtout s’agissant des conséquences juridiques de l’enchevêtrement d’avenants successifs (12 au total) qui ont modifié les droits et obligations des parties en présence. Ces carences vont jouer un rôle déterminant dans le lent délitement du système, à quoi il faut ajouter des contraintes techniques particulières.

Gabegie

Ce sont des conduites en fonte grise, en amiante-ciment, voire en PVC collé, qui ont été utilisées dans les années soixante quand a été construit le grand feeder de Belle-Eau-Cadeau. Ces matériaux, depuis longtemps abandonnés, sont à l’origine des casses. Dans les conditions particulières d’exploitation propres aux Antilles (chaleur, humidité, acidité des sols, glissement de terrain, activité sismique…), ils se dégradent plus vite qu’en métropole. Ils devaient donc être remplacés plus rapidement. Sauf que le contrat entre le syndicat intercommunal et la Générale des eaux prévoit que cette dernière (et avant elle, la Sogea), comme c’est l’usage dans un contrat dit « d’affermage », ne prend en compte que les opérations d’entretien courantes, par exemple en cas de fuites jusqu’à une longueur de 12 mètres.

Pour le renouvellement régulier, dit patrimonial, du réseau, c’est le syndicat qui devrait en assumer le coût, soit en empruntant, donc en s’endettant, soit en augmentant le prix de l’eau. Pour ce faire, une surtaxe (ou part communale) est incluse dans le tarif de l’eau et de l’assainissement. Dans le contexte politique de l’île, où la démagogie et le clientélisme l’emportent, la surtaxe n’a jamais été suffisante pour constituer les provisions nécessaires à la modernisation et ces investissements ne seront jamais effectués.

Les gigantesques conduites en amiante-ciment posées dans les années soixante auraient dû commencer à être remplacées trente ans après. Ce ne fut pas le cas. Après, ce sont tous les travers de l’exploitation d’un réseau confié par la puissance publique à une entreprise privée qui vont se cumuler, en l’absence d’un véritable contrôle.

L’eau coule, les factures s’évaporent

Le renouvellement des compteurs d’eau, lui, est contractuellement à la charge de l’entreprise. Celle-ci néglige pourtant de le faire. Avec pour résultat, une dégradation rapide du parc, et des compteurs qui sous comptent ou sur comptent, quand ils ne sont pas carrément hors d’usage. L’impact sur la facturation est catastrophique. Au fil du temps, nombre de nouveaux usagers, puisque la population augmente, sont raccordés sans être facturés correctement. Sans compter que nombre de « grands comptes », essentiellement des établissements publics, collectivités, écoles, hôpital…, ne s’acquittent pas davantage de leurs factures. Sans que le syndicat, comme l’État, ne s’en émeuvent.

Selon les dirigeants de Veolia et de sa filiale, à la fin des années 2000, le taux d’impayé atteint déjà 10 % - il est plus de dix fois supérieur à celui constaté en métropole ! La faute, affirment-ils, à des élus qui ont encouragé leurs électeurs à ne pas payer…

Mais entre 2012 et 2015, alors que le principal marché conclu entre le SIAEAG et l’entreprise porte sur la facturation des abonnés, un changement du logiciel à la Générale des Eaux Guadeloupe plante le système : il faudra trois ans à la société pour retrouver un rythme normal de facturation ! Conséquence directe de cette longue panne, le niveau des impayés explose : il passe à plus de 35 %…

« Le contrat de 2008 nous rendait responsables de l’émission des factures et de leur recouvrement dans un délai de soixante jours. Au-delà, la décision de recouvrer ou non les sommes dues appartenait au SIAEAG. Or il a décidé de ne plus priver d’eau les mauvais payeurs à partir de 2008 et de ne pas émettre de titres exécutoires », s’est défendu Frédéric Certain, patron de la Générale des Eaux Guadeloupe de 2014 jusqu’au départ de l’entreprise, pour justifier l’explosion des impayés devant la commission d’enquête.




« Les impayés augmentent pour plusieurs raisons, accords Bino, déclarations d’un certain nombre d’élus ou d’associations et accidents de facturations… Tout ça se combine de la pire manière avec en plus, chose essentielle, la dégradation du service… On ne peut pas demander à un abonné de payer avec enthousiasme une facture d’eau qu’il considère ne pas recevoir d’une manière digne ». Frédéric Certain, devant la commission d’enquête de l’Assemblée nationale.

Mais les dirigeants du SIAEAG ont mis en cause la bonne foi de Veolia dans cette affaire. En effet, ce logiciel fautif a été utilisé dans une région en métropole, générant là aussi une panne du système de facturation. Mais, en trois mois, la décision sera prise de l’abandonner et de revenir à la solution antérieure. Pourquoi avoir attendu trois ans en Guadeloupe, si ce n’est pour aggraver les difficultés du SIAEAG, avec lequel la société privée était en conflit ?

Responsabilités en fuites

Un réseau qui se dégrade, des capacités financières qui diminuent (affectant les capacités d’investissement), une qualité de service en chute libre, le piège se referme inexorablement. Pour se justifier, les dirigeants de Veolia et de sa filiale antillaise assurent avoir informé les autorités concédantes des problèmes, sans que rien ne se passe. En réalité, cette méthode de défense porte sur la période post-2008 - quand le SIAEAG abandonne la DSP pour conclure un marché de services avec la Générale des Eaux Guadeloupe. Avant cette date, quand Veolia s’accordait avec les services de la préfecture sur les investissements à réaliser, que s’est-il réellement passé ?

Le taux de fuites de 50 % affirmé par le LKP et l’UGTG en 2009 ne peut pas être mis sur le seul compte d’élus défaillants.

Pour Veolia, le véritable tournant de son histoire en Guadeloupe se situe en 2008. Cette année-là, le SIAEAG remet en cause ses liens contractuels avec son délégataire. Il tente ainsi, dans un premier temps, de relancer une nouvelle procédure de DSP, à laquelle répond, nous y reviendrons, un nouvel arrivant, la Nantaise des eaux. Le préfet s’y oppose. Le syndicat impose alors à l’entreprise d’abandonner la DSP et de lui substituer un contrat de marché public, au motif qu’il lui permettrait un « meilleur contrôle » sur son opérateur.

La Générale des eaux faisait ce qu’elle voulait

« Le SIAEAG est resté des années entières sans recevoir les recettes ni des abonnés ni des collectivités qui lui achetaient de l’eau. La Générale des eaux faisait en somme ce qu’elle voulait, a raconté à la commission d’enquête Joël Beaugendre, vice-président du SIAEAG de 2000 à 2005. La Générale des eaux avait conclu un contrat, non pas avec le SIAEAG mais avec le syndicat des communes du Levant, qui a rédigé un avenant. Nous voulions consulter cet avenant en exploitation. Seulement, il ne nous a pas été communiqué. Nous savions qu’une suite d’avenants avait modifié le contrat, soit économiquement, soit administrativement, mais jamais ces éléments ne nous ont été fournis ». Pour l’ancien maire DVD de Capesterre-Belle-Eau (1995 à 2020), le syndicat se devait de réagir : « Nous avons voulu mettre un terme à cette histoire d’avenants modifiant certains avenants que nous ne connaissions pas, et opter pour une DSP. Cette DSP a été attaquée par la sous-préfecture et la Générale des eaux pendant toute la durée de notre mandat ».


La gifle nantaise

Surtout, en 2008 également, le conseil général de la Guadeloupe relance un nouvel appel d’offres pour la délégation de service public de son réseau d’eau brute agricole – elle est alors détenue par Veolia. C’est au milieu des années 1990 que le département, dirigé par Dominique Larifla, le leader du parti autonomiste de centre gauche Guadeloupe Unie, Solidaire et Responsable (GUSR), décide de le développer pour améliorer les capacités d’irrigation des exploitations agricoles de Grande-Terre.

En 2010, à la surprise de tous les observateurs, la nouvelle DSP est attribuée à la Nantaise des Eaux - un petit acteur français filiale d’un groupe allemand, qui sera racheté en 2015par Suez, le principal concurrent de Veolia. Cette décision signe la volonté politique des dirigeants de GUSR, à la tête du conseil général et du SIAEAG, de se débarrasser et solder l’ère Veolia. Pour Veolia, la perte de ce contrat est une véritable gifle. Surtout, cette défaite modifie en profondeur son modèle économique dans l’île : sans l’eau brute agricole, impossible de rentabiliser ses activités.

Le développement du réseau d’eau brute du département représente à partir de 2010 une véritable alternative au feeder Belle-Eau-Cadeau, détenu par le SIAEAG. Elle est désormais en capacité de fournir en direct les collectivités locales. Celles-ci n’ont qu’à construire une usine, pour potabiliser l’eau. La Nantaise des Eaux ne se privera pas de s’engouffrer dans la brèche, affaiblissant un peu plus le syndicat intercommunal : dans son dernier rapport annuel remis en 2018 au conseil départemental, la Nantaise, rebaptisée Karuker’ô, indique ainsi avoir facturé pour plus de 28 millions de m3 d’eau brute. Sur ce total, 17,8 millions de m3 l’ont été aux collectivités - soit le double de ce qui a été vendu aux exploitants agricoles clients du service.

Alors que des collectivités territoriales comme Cap Excellence en ont profité pour abandonner le SIAEAG, Veolia avait-il au final un autre choix que celui de quitter l’île ? Ses dirigeants ont estimé que non. Veolia mettra tout de même près de six ans pour y parvenir et refermer cette page, après la perte de la DSP eau brute agricole. Laissant pour seule trace de son passage sur place des infrastructures en ruine. Et en réécrivant désormais l’histoire de sa présence en Guadeloupe, pour faire porter le chapeau aux élus locaux.

(1). Les négociations liées à l’accord Jacques Bino, du nom d’un syndicaliste tué en février 2009 à Pointe-à-Pitre, prévoyaient la création d’un syndicat unique pour gérer l’eau à l’échelle du territoire. Il a fallu attendre 2021 pour que le gouvernement l’impose : le syndicat mixte de gestion de l’eau et de l’assainissement de Guadeloupe (SMEAG) est opérationnel depuis le 1er septembre dernier.

Pour aller plus loin :

Guadeloupe, l’île sans eau, les précédents épisodes de l’enquête :

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Crédits photo/illustration en haut de page :
(c) Adrien Colrat

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